Wolfgang Kartte, Oestrich-Winkel, 26. Mai 2001
Aufbruch zum Markt – Als Wirtschaftsberater in Jakarta
Auch Indonesien
braucht Wettbewerb - Land und Leute - Wirtschaftliche Lage - Vetternwirtschaft und Korruption - ASEAN - Das
Team - Kultur vor Wirtschaft - Kräfte bündeln - Indonesisches Kartellgesetz - Reformen - Wer schreibt... - Ohne die Medien läuft nichts - Video-Konferenzen - Letzte Meldungen
Auch Indonesien braucht Wettbewerb
Im Spätsommer 1998 schickte mich die Bundesregierung nach Jakarta. Ich sollte die neue Regierung Habibie bei der Entwicklung der Wettbewerbspolitik und der Verabschiedung und der Einführung eines Gesetzes zum Schutz des Wettbewerbs unterstützen. Meine sechsjährige Tätigkeit in Moskau im Auftrag der Bundesregierung und Brüssels hatte ich gerade beendet. Träger des Indonesienprojekts und mein Ansprechpartner ist die GTZ. Projektleiter der GTZ in Jakarta ist Samuel Siahaan.
Kurz vor mir war der frühere Bundesbankpräsident Helmut Schlesinger in Jakarta angekommen, um die Regierung bei der Errichtung einer unabhängigen Zentralbank zu helfen. Präsident Habibie, der viele Jahre in Deutschland gelebt, studiert und erfolgreich gearbeitet hatte, schloss sich damit der guten alten Schule der Sozialen Marktwirtschaft an. Auch Ludwig Erhard hatte eine unabhängige Zentralbank und eine unabhängige Kartellbehörde als die wichtigsten Institutionen erfolgreicher Wirtschaftspolitik angesehen.
Schlesinger hat seine Arbeit erledigt, und auch ich werde mein Projekt zum Ende dieses Jahres abschließen. Inzwischen ist das Gesetz Nr. 5/1999 der Republik Indonesien über das Verbot von Monopolisierung und unlauterem Wettbewerb in Kraft getreten, und die indonesische Kartellbehörde, die Kommission zur Überwachung des Wettbewerbs, hat ihre Tätigkeit aufgenommen. Das Wichtigste über Inhalt und Tragweite des Gesetzes ist in der Zeitschrift „Wirtschaft und Wettbewerb“, Heft 8/9 1999, S. 704 ff., nachzulesen. Einen weiteren Bericht hat einer unserer Kurzzeitdozenten, Christian Stambach, in WuW Heft 2/ 2001, S. 160, veröffentlicht.
Inwieweit unserer Arbeit Erfolg beschieden ist, wird sich zeigen. Wie lange wird Indonesien brauchen, um seinen Weg zu Marktwirtschaft und Demokratie zu gehen ? Ich vertraue auf die indonesischen Mittelschichten, die beweglich, wach, neugierig und für Neues aufgeschlossen sind. Kenner des Landes sagen, dass diese Mentalität mit den vielen Inseln und der Vielfalt der Region zusammenhängt. Dabei muss ich an die unerschütterliche Ruhe vieler meiner russischen Freunde denken. Ist es, so fragt man sich, die riesige und oft eintönige Landmasse Russlands, auf die diese Einstellung zurückzuführen ist ?
Die indonesischen Mittelschichten sehen und schmecken täglich
den Wohlstand, der sich um sie herum in der Region mehr und mehr breit macht. Sie
wollen ihn auch für sich haben und werden in absehbarer Zeit
für politische Verhältnisse sorgen, die eine vernünftige Wirtschaftspolitik
möglich machen. Manches wurde bereits angestoßen, und das Parlament,
der Motor des Wechsels, scheint zu funktionieren. Ein Risiko bleiben die
ethnischen, religiösen und regionalen Spannungen im Innern. Sie könnten
die Armee auf den Plan rufen und dem zarten Pflänzchen der Demokratie vorerst
wieder den Garaus machen.
Schon bei meiner Arbeit in Russland hatte ich lernen müssen, dass es „die“ Demokratie, „die“ Marktwirtschaft und „die“ Wettbewerbspolitik nicht gibt. Von ein paar notwendigen Grundvoraussetzungen abgesehen, wird das konkrete Erscheinungsbild jeweils von der Geschichte, den Traditionen, kurz gesagt, von der Kultur des Landes und seiner Bürger geprägt.
Indonesien ist mit rund 210 Millionen Einwohnern das Land mit der viertgrößten Bevölkerungszahl – nach der Volksrepublik China, Indien und den USA. Sein Staatsgebiet umfasst rund 13.000 Inseln, von denen knapp 7.000 bewohnt sind, mit hunderten von Volksgruppen, Sprachen und Dialekten. Die holländische Kolonialmacht hatte alles unter der Bezeichnung „Niederländisch Indien“ zusammengefasst. Ihrer Herkunft nach bestehen drei Prozent der indonesischen Bevölkerung aus Chinesen. Der Religion nach sind 87 Prozent Muslime, 10 Prozent Christen und drei Prozent Hindus oder Buddhisten.
In der Geschichte Indonesiens hat es immer wieder ethnische, religiöse und regionale Spannungen gegeben. Landesvater Sukarno, der 1949 mit Hilfe der UNO die holländische Kolonialherrschaft endgültig abgeschüttelt hatte, und sein Nachfolger Suharto hielten das Land durch „gelenkte Demokratie“, Zentralismus, die Einheitssprache Bahasa, eine Ideologie der „Einheit in Vielfalt“ und nicht zuletzt durch die Armee zusammen.
Mit der Entmachtung Suhartos, der Demokratisierung des Landes und den ersten freien Wahlen im Jahre 1999, die zur Präsidentschaft Abdurrahman Wahids geführt haben, nahmen die Spannungen wieder zu.
Bereits unter der Übergangsregierung Habibie war die chinesische Minderheit, der man ihren wirtschaftlichen Erfolg neidete, zur Zielscheibe von Ausschreitungen geworden. Für die gegenwärtigen Unruhen im Osten des Landes und in Kalimantan (Borneo) wird auch die jahrelange Umsiedlungspolitik der Regierung Suharto verantwortlich gemacht. Mit Umsiedlungen hatte man den Bevölkerungsdruck der dicht besiedelten Gebiete, vor allem auf der Hauptinsel Java, verringern wollen. Jetzt, nachdem Freiheit eingekehrt ist, schlagen Teile der alteingesessenen Bevölkerung in den Siedlungsgebieten gegen die unerwünschten Zuwanderer los.
Durch das neue Dezentralisierungsgesetz (Gesetz Nr. 11/1999) soll in dem Vielvölkerstaat Indonesien die Selbstverantwortung der Kommunen ausgebaut und im Verhältnis der drei Verwaltungsebenen Kommune – Distrikt – Provinz zueinander das Subsidiaritätsprinzip gestärkt werden. Leider lässt die Durchsetzung des Gesetzes zu wünschen übrig, weil es eine erhebliche Umverteilung der Haushaltsmittel von oben nach unten erforderlich macht und damit auch Machtverschiebungen bewirkt.
Indonesien ist reich an natürlichen Ressourcen. Die klimatischen Bedingungen für die Landwirtschaft sind gut. Der wichtigste Rohstoff des OPEC-Mitglieds Indonesien ist Erdöl. Außerdem gibt es reichlich Erdgas und metallische Rohstoffe, wie Zinn, Kupfer, Nickel, Gold und Silber. Begehrt ist zudem Holz aus dem Regenwald, der früher das ganze Land bedeckte und mit dem Raubbau betrieben wird.
Die Asienkrise hat Indonesien besonders heftig erfasst. Trotz der Abwertung der Rupiah und der gestiegenen Exporterlöse für Öl und Gas kommt der Außenhandel nur langsam wieder in Gang. Da Indonesien in letzter Zeit ständig negative Schlagzeilen produziert, bleiben Auslandsinvestitionen aus und auch die inländische Kreditversorgung der Industrie ist schlecht.
Der jüngste Indonesien-Bericht der EG-Kommission hebt zu Recht hervor, dass die indonesische Wirtschaft vor der Krise bemerkenswerte Fortschritte gemacht hatte. Von den sechziger bis in die neunziger Jahre hinein gab es außer Indonesien nur zwei Länder, die auf der weltweiten Wachstumsskala von ganz unten nach ganz oben aufgestiegen waren. Dieses Wachstum, so heißt es in dem Bericht weiter, habe jedoch zum Teil auf einem schwachen Bank- und Finanzsystem beruht, das neben Vetternwirtschaft und Korruption zu den Hauptursachen für die Finanzkrise in der ganzen Region gehört habe. In Indonesien , dem ärmsten der betroffenen Länder, sei das wirtschaftliche und politische System besonders wackelig und undurchsichtig gewesen. Der von der Krise ausgelöste politische Wechsel in der politischen Führung sei ebenfalls dramatischer als in den anderen Staaten der Region verlaufen. So habe Indonesien am stärksten unter der Krise gelitten und seine Erholung sei besonders schwierig und langwierig.
Vetternwirtschaft
und Korruption
In den meisten noch nicht voll entwickelten Ländern gehören sie dazu. Wenn bei uns Politiker und Beamte nicht so gut bezahlt und samt ihren Familien nicht so gut versorgt würden, hätten wir vermutlich das gleiche Problem.
Wie dem auch sei: Solange in einem Land Staatsdiener von ihrem Gehalt nicht existieren können und, was regelmäßig damit einher geht, Politiker sich aus dem Staatssäckel frei bedienen können, müssen wir uns mit Vetternwirtschaft und Korruption abfinden. Hoffnung macht, dass in jüngster Zeit wenigstens einige krasse Fälle von Nepotismus zu politischen Umstürzen geführt haben, so auf den Philippinen, in Thailand und in Indonesien. Gleichwohl führt die Antikorruptionsagentur „Transparency International“ in ihrer Hitliste Indonesien als das korrupteste Land Asiens und, nur noch übertroffen von einigen Ländern Afrikas, als das fünftkorrupteste Land der Welt auf.
Für die Unternehmen ist Korruption umso schädlicher, je weniger kalkulierbar sie ist. Sie ist umso erträglicher, je mehr sie nur wie eine zusätzliche Steuer wirkt und eine gewisse Stabilität mit sich bringt.
Indonesien
als Mitglied der ASEAN
Indonesien ist eines der führenden Mitglieder der „Association of South East Asia Nations“ (ASEAN), die 1967 von Indonesien, Malaysia, den Philippinen, Singapur und Thailand gegründet worden ist und der später Brunei, Vietnam, Darussalam, Laos, Kambodscha und Myanmar beigetreten sind. Durch ihre Zusammenarbeit auf politischem, wirtschaftlichem, handelspolitischem, sozialem und kulturellem Gebiet wollen die ASEAN-Mitgliedstaaten Wirtschaftskraft und Stabilität der Region stärken. Von Mitte der achtziger Jahre bis zur Asienkrise lag das reale Wirtschaftswachstum der Region drei Mal so hoch wie in den westlichen Industrieländern.
Wie es aussieht, wird es trotz der Bemühungen der WTO um eine gleichmäßige und harmonische Entwicklung der Weltwirtschaft vorerst zu einer gewissen Aufteilung in Wirtschaftsblöcke kommen. Alle Voraussagen für die nächsten Jahrzehnte gehen in diese Richtung. Mit der 1992 beschlossenen ASEAN Free Trade Area (AFTA) strebt die Region ein Gegengewicht zum nordamerikanischen Raum (NAFTA) und zur Europäischen Union an. Das ASEAN-Generalsekretariat in Jakarta denkt im Augenblick sogar über die Entwicklung eines Wettbewerbskonzepts für die gesamte Region nach.
Für die Durchführung unseres Wettbewerbsprojekts haben Samuel Siahaan und ich ein Team von acht Wettbewerbsexperten zusammengestellt, die uns in wechselnder Besetzung bei Seminaren und bei der Abfassung schriftlicher Beratungshilfen unterstützt haben. Es musste sich um erfahrene Leute handeln, die nicht nur fachlich Bescheid wissen, sondern die Dinge auch rüberbringen können. Die meisten sind Ehemalige des Bundeskartellamts, keine normalen Pensionäre, sondern Männer, die sich nach ihrem Ausscheiden aus dem Amt neuen Aufgaben zugewendet haben oder die wegen interessanterer Aufgaben vorzeitig aus dem Amt ausgeschieden waren. Jetzt haben wir uns im Indonesien-Projekt vorübergehend wieder zusammen gefunden. Mit von der Partie sind auch ein noch aktiver Abteilungsleiter aus dem Bundeskartellamt sowie ein schon berühmter und ein noch junger Wettbewerbsprofessor.
Wer als Tourist durch fremde Länder streift, braucht sich um die Verständigung mit den Einheimischen kaum Gedanken zu machen. So lange es nur um die Bedürfnisse des täglichen Lebens geht, reichen ein paar Brocken Englisch, notfalls Zeichensprache aus.
Wer als Berater erfolgreich sein will, auch wenn nur Leute aus der Oberschicht des Landes seine Gesprächspartner sind, muss mehr tun, er muss sich mit der Kultur des Landes auseinandersetzen. Wir alle kennen die Geschichten von den deutschen Geschäftsleuten in Japan, die Jahre brauchten, bis sie das Vertrauen ihrer Gegenseite erworben hatten.
Ich halte es für einen Grundfehler, wenn Berater nur ihre fachliche Qualifikation in den Vordergrund stellen und meinen, diese werde ohne Zutun für sich sprechen. Allenfalls bei eng begrenzten technischen Expertisen mag dies zutreffen, keineswegs aber bei Beratungsgegenständen, die gesellschaftliche Verhältnisse in Politik und Wirtschaft berühren. In den einschlägigen Hotels in Moskau und Jakarta habe ich Dutzende von Experten gesehen, die mit ihren Laptops unablässig vorzügliche Berichte und Charts produzieren, mit denen sie diese oder jene misslichen Zustände im Lande verbessern wollen, aber kaum jemanden finden, der ihnen zuhören will.
Je weiter die Region, für die man tätig sein will, vom eigenen Kulturkreis entfernt ist, um so wichtiger ist es, dass der Berater sich von Anfang an einen „Sherpa“, einen sprach- und landeskundigen Partner als Begleiter und Pfadfinder zulegt. Sergej Jefuni war und ist mein russischer, Samuel Siahaan ist mein indonesischer Partner. Beide sind gebildete und weit gereiste Menschen, die Deutschland kennen und die deutsche Sprache fast ebenso gut beherrschen wie ihre Muttersprache. In unendlichen Gesprächen und durch viele praktische Vorführungen haben sie mich in ihre Kulturen eingeführt und mir immer wieder die Fettnäpfchen gezeigt, die ich vermeiden sollte.
In welcher Sprache sollte man als Berater arbeiten ? Englisch ist heute weit verbreitet, aber der Wortschatz ist bei all denen, die nicht von Berufs wegen ständig Englisch sprechen, begrenzt. Leider wird bei der Auswahl der Verhandlungs- oder Sitzungssprache oft der Fehler gemacht, von den eigenen Sprachkenntnissen auszugehen und nicht genügend zu bedenken, ob wirklich alle Zuhörer alles verstehen und alle sich an der Diskussion beteiligen können. Bei Routinesitzungen, beispielsweise in Brüssel, wo sämtliches Material auch schriftlich verteilt wird, Diskussionsbeiträge allenfalls verlesen werden und wo keine Entscheidungen fallen, mag es egal sein, ob jeder alles mitkriegt. Aber ein sinnvoller Dialog darf so nicht organisiert werden.
Wir gehen, was die Sprache anbetrifft, wie folgt vor:
Die jungen deutschen Juristen, die wir mit Hilfe des DAAD von unseren Universitäten
als sogenannte Kurzzeitdozenten an die Rechtsfakultät der Staatsuniversität
von Jakarta schicken, veranstalten ihre Vorlesungen und Übungen in englischer
Sprache. Englisch ist heutzutage an sämtlichen Rechtsfakultäten Zweitsprache
und mindestens alle älteren Jura-Studenten, um die es beim Kartellrecht geht,
können damit umgehen.
Unsere Vortragsveranstaltungen und Seminare, die sich an indonesische Beamte, Unternehmer und ihre Funktionäre, Rechtsanwälte, Richter, Parlamentarier, Staatsanwälte und Polizeioffiziere wenden, halten wir in der Landessprache mit konsekutiver Übertragung ab. Dies dient bei heterogenem Zuhörerkreis nicht nur optimaler Verständigung. Viele fassen die Bevorzugung der indonesischen Sprache auch als Respekt vor der Kultur ihres Landes auf, was mir immer wieder deutlich gemacht wurde.
Die Übertragung vom Deutschen ins Indonesische ist Samuel Siahaans Sache, weil Indonesisch seine Muttersprache ist. Die Übertragung vom Indonesischen ins Deutsche besorgt die Diplom-Dolmetscherin Brigitte Brügge aus Berlin. Frau Brügge ist seit vielen Jahren als Dolmetscherin für Deutsch, Indonesisch und Englisch tätig und hat mittlerweile gelernt, das „Kartellchinesisch“ auch auf Indonesisch vollendet wiederzugeben.
Die Benutzung der Landessprache kostet Zeit für die Übertragung, verschafft aber dem Vortragenden, auch den Zuhörern, die sich in eine ungewohnte Materie hineinfinden müssen, Denkpausen. Dieser Vorteil überwiegt. Im übrigen erlebe ich immer wieder, dass bei konsekutiver Übersetzung sich der Vortragende kürzer fasst und die berüchtigten Schachtelsätze vermeidet.
Wichtig ist, dass der Vortragende nicht vom Blatt abliest. Das Kartellrecht ist ein sehr schwieriges Rechtsgebiet. Wer hierzu etwas vorliest, was zuvor in einem Vielfachen der entsprechenden Redezeit vorgefertigt wurde, darf nicht damit rechnen, dass Zuhörer, die Neuland betreten, eine solche Überflutung mit konzentriertem Stoff bewältigen können. Nötig ist ein lockerer Unterricht mit vielen Beispielen, so wie ihn ein gewitzter Grundschullehrer seinen ABC-Schützen bietet.
Viele staatliche und vom Staat finanzierte Hilfsorganisationen beschäftigen Berater. In Moskau reichte ein großer runder Tisch nicht aus, um den Vertretern sämtlicher deutscher Stellen Platz zu bieten, die für die russische Wirtschaft Entwicklungshilfe betrieben und sich dabei oft in die Quere kamen.
Indonesien ist räumlich weiter entfernt, und unsere politischen und wirtschaftlichen Interessen an diesem Lande sind nicht so umfangreich wie die an Russland. Als wirtschaftspolitische Berater sind in Indonesien im wesentlichen die GTZ und vier politische Stiftungen, die Friedrich-Ebert-Stiftung, Konrad-Adenauer-Stiftung, Friedrich-Naumann-Stiftung und Hanns-Seidel-Stiftung, tätig. Die deutschen Wirtschaftsinteressen vertritt die Deutsche Botschaft mit ihrer Wirtschaftsabteilung. Zum deutschen Einflussbereich gehören außerdem die Deutsch-Indonesische Industrie- und Handelskammer (EKONID), die Bundesstelle für Außenhandels- Informationen (b.f.a.i.) und das German Centre for Industry and Trade als Werbeträger für die deutsche Wirtschaft.
Als an Jahren Ältester und als Altpräsident des Bundeskartellamts konnte ich mir erlauben, alle an einen Tisch zu bitten, für unser Wettbewerbsprojekt zu interessieren und eine Zusammenarbeit anzuregen. Inzwischen hat sich eingespielt, dass Samuel Siahaan und ich unsere Pläne und Aktionen offen legen und mit unseren Kollegen besprechen. Gute Anregungen kommen oft auch von den Kollegen. Alle überlegen dann, ob ein Zusammenwirken auch den eigenen Interessen entgegen käme. Vieles haben wird in den vergangenen zweieinhalb Jahren gemeinsam gemacht und in vielem haben wir uns ergänzt. Unsere Veranstaltungen liefen stets unter einem gemeinsamen Logo, in dem alle Beteiligten - Botschaft, GTZ, EKONID und Stiftungen - aufschienen. Am Erfolg nahmen alle teil, und es gab in diesem Kreis niemanden, der Grund dazu gehabt hätte, sich über unlautere Konkurrenz zu beklagen.
Das neue
indonesische Kartellgesetz
Das Gesetz der Republik Indonesien über dass Verbot von Monopolisierung und unlauterem Wettbewerb (Gesetz Nr. 5/1999) ist seinem Inhalt nach ein ganz normales Kartellgesetz geworden. Es enthält ein Kartellverbot, eine Missbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen, differenzierte Regelungen für die vertikalen Wettbewerbsbeschränkungen und eine Fusionskontrolle.
In redaktioneller Beziehung ist das Gesetz ein Ungetüm. Dies liegt daran, dass ich mich strikt geweigert hatte, selbst den Griffel in die Hand zu nehmen. Hätte ich es getan und glatte Formulierungen nach erprobten westlichen Mustern vorgegeben, so hätte das neue Gesetz kaum eine Chance gehabt, in das Rechtsbewusstsein der indonesischen Anwender und der betroffenen indonesischen Wirtschaftskreise einzugehen. Die Briten hatten schon im 19. Jahrhundert in ihren afrikanischen Kolonien die Erfahrung gemacht und gelehrte Abhandlungen darüber geschrieben, dass man nicht ungestraft das eigene Recht fremden Kulturkreisen aufpfropfen darf.
Derartige Risiken wollte ich vermeiden. Glücklicherweise gab es bereits einen Gesetzentwurf aus dem Parlament, so dass ich nicht bei Adam und Eva anfangen musste. Meine Arbeit wurde auch dadurch erleichtert, dass ich in Jakarta eine Deutsche Botschaft vorfand, die zur Kooperation bereit war und die mir vom ersten Tag an ständig zu einem persönlichen Zugang zu Präsident Habibie und dem zuständigen Industrie- und Handelsminister Ramelan verhalf. Habibie und Ramelan zeigten sich daran interessiert, das Gesetz möglichst rasch und in gutem Zustand über die Bühne zu bringen. Inwieweit sie dabei eigenem Triebe gehorchten oder nur der Forderung des IWF nach spektakulären Wirtschaftsreformen nachkamen, weiß ich bis heute nicht.
Wie ging die Arbeit los ? Zuerst verschaffte ich mir einen Überblick über die bereits vorliegenden Formulierungen und sonstigen Materialien für das neue Gesetz und über die - womit man immer rechnen muss - Unterschiede in den Vorstellungen von Parlament und Regierung. Bei Unternehmerverbänden erkundigte ich mich nach den Stimmungen in der Wirtschaft.
Danach bestand meine Hilfe zunächst darin, dass ich die
kiloschweren Protokolle der UNCTAD (United Nations Conference on Trade and Development)
über Restrictive Business Practices heranschaffte.
Seit vielen Jahren besteht bei der UNCTAD in Genf ein besonderer Unterausschuss,
in dem sich zweimal im Jahr Wettbewerbsexperten der Mitgliedstaaten zusammenfinden,
um den jeweiligen Stand wichtiger Regelungsbereiche des Kartellrechts fortzuschreiben.
Da das Bundeskartellamt stets mit von der Partie war, fiel es mir nicht schwer,
aus dem Wust diejenigen Papiere herauszusuchen, die ich als Teile eines „Model
Law“ für Indonesien für geeignet hielt.
Die Ausarbeitungen der UNCTAD lagen nur in englischer Sprache vor. Die indonesischen Parlamentarier und Beamten sind aber im allgemeinen nicht sprachkundig genug, um mit komplizierten englischen Texten umgehen zu können. Hier geht es ihnen genauso wie der Masse ihrer deutschen Kollegen. Meine eigentliche Leistung bestand darin, dies zu erkennen und meine Geldgeber davon zu überzeugen, dass wir von teueren Fachdolmetschern hunderte von Seiten UNCTAD-Texte aus dem Englischen ins Indonesische übertragen lassen müssten.
Nachdem diese Arbeit getan war, hatte die indonesische Seite genügend geprüften und durchgearbeiteten Stoff zur Hand, mit dem sie den Gesetzentwurf des Parlaments verbessern und die endgültige Fassung des Gesetzes in der gebotenen Eile zusammenschreiben konnte. Zudem konnte ich gegenüber meinen indonesischen Partnern geltend machen, dass es sich im Grunde um ihr eigenes Material handele. Indonesien ist nämlich Mitglied der UNCTAD, und bei den Sitzungen in Genf, in denen die Papiere verabschiedet worden waren, waren auch Vertreter Indonesiens zugegen. Dessen hatte ich mich vergewissert.
Nur in zwei Punkten mussten wir eingreifen, weil sonst das ganze
Gesetz in eine Schieflage gekommen wäre.
Zum einen ging es um die Aussage im ersten Entwurf des Gesetzes, dass bereits bei
Unternehmen, die einen Marktanteil von 50 Prozent haben, unwiderleglich eine marktbeherrschende
Stellung vermutet werden sollte. Hier setzten wir eine Interpretation durch, welche
die Vermutung, wie es auch sachgerecht ist, zu einer widerleglichen macht.
Überzogen war zum zweiten die Forderung des indonesischen Parlaments nach Gefängnisstrafen für Kartellverstöße. Man wollte sich insoweit an das amerikanische Antitrustrecht halten, das, anders als die europäischen Kartellgesetze, Freiheitsstrafen vorsieht.
Ich machte die Parlamentarier darauf aufmerksam, dass die Gefängnisfarmen für Wirtschaftsbosse in den USA eher Sanatorien glichen, während Gefängnisinsassen in Indonesien um Leben und Gesundheit fürchten müssten. Kein westlicher Investor werde nach Indonesien kommen, wenn er sich solcher Gefahr ausgesetzt sähe. Schließlich einigten wir uns auf eine Formulierung, die dem deutschen Ausdruck „ersatzweise“ entspricht. Gefängnis ja, aber nur dann, wenn eine Geldstrafe, die bei Kartellverstößen als die reguläre Strafe im Gesetz steht, vom Verurteilten nicht beigetrieben werden kann.
Reformen
spielen sich in den Köpfen, nicht auf dem Papier ab
Das neue indonesische Wettbewerbsgesetz wurde verhältnismäßig schnell fertig. Am 5. März 1999 hatte es alle Hürden genommen und wurde vom Staatspräsidenten unterzeichnet. Unter Berücksichtigung zweier Übergangsfristen ist es am 5. September 2000 in Kraft getreten.
Auch das beste Gesetz nützt nichts, wenn nicht genügend Beamte vorhanden sind, die es verstehen und es anwenden können. Auch in die Köpfe der betroffenen Unternehmen und der vom Gesetz begünstigten Verbraucher muss ein Wettbewerbsgesetz Eingang finden, wenn es die erstrebte marktwirtschaftliche Orientierung der Wirtschaft von Grund auf herbeiführen soll.
Diese Überzeugung hatte sich bei mir schon in Russland gefestigt. Beispielsweise hatten amerikanische Berater Anfang der neunziger Jahre der Jelzin-Regierung eine komplette Steuergesetzgebung in russischer Sprache geliefert, die aus dem amerikanischen Recht abgekupfert worden war. Die Amerikaner hatten nicht danach gefragt, ob die Russen ein solches Steuerrecht überhaupt wollten und ob es in Russland, dessen Staatswirtschaft Steuern im westlichen Sinne gar nicht kannte, genügend Beamte gab, die zur Anwendung dieser für sie fremden Materie überhaupt in der Lage waren.
Um nicht nur bei der Verabschiedung des indonesischen Wettbewerbsgesetzes dabei zu sein, sondern auch bei seiner Einführung zu helfen, hatte ich bald nach meiner Ankunft ein breites Ausbildungsprogramm gestartet. In mehrwöchigen straff organisierten Seminaren in Berlin und mit deutschen Dozenten in Jakarta wurden zunächst Beamte aus dem Ministerium für Industrie und Handel in Wettbewerbspolitik und Kartellrecht geschult. Wir verlangten und man schickte uns solche Mitarbeiter, die für die Verwendung in der Wettbewerbsabteilung des Ministeriums und in der neuen Kartellbehörde vorgesehen waren.
Die gleiche Ausbildung boten wir danach der neuen indonesischen Kartellbehörde, der Kommission zur Überwachung des Wettbewerbs, an. Die Kommission besteht aus 11 Mitgliedern, Wirtschaftsprofessoren, ehemaligen Spitzenbeamten, Wirtschaftsjournalisten und anderen Persönlichkeiten des öffentlichen Lebens. Fast alle folgten unserer Einladung zu einem mehrwöchigen Seminar am neuen Sitz des Bundeskartellamts in Bonn. Dazu gehörte auch ein Abstecher zur Generaldirektion für Wettbewerb in Brüssel. Mehrwöchige Seminare und Lehrveranstaltungen über kartellrechtliche Spezialthemen in Jakarta folgten.
An den drei mehrwöchigen Herbstseminaren 1998, 1999 und 2000 in Jakarta und an dem Zweiwochenseminar, das wir gemeinsam mit der Deutschen Stiftung für Internationale Entwicklung (DSE) im letzten Februar in Jakarta abhielten, beteiligten sich auch Rechtsanwälte, Unternehmensvertreter, Staatsanwälte, Richter, Universitätslehrer, Vertreter von Verbraucherverbänden und anderer interessierter Kreise der Öffentlichkeit. Teilweise „spielten“ wir bei diesen Seminaren in mehreren Sälen, weil unterschiedliche Interessentengruppen über unterschiedliche Themen diskutieren wollten.
Um das Gesetz auch in wichtigen Wirtschaftszentren Indonesiens bekannt zu machen, richteten wir Seminare in Surabaya, Yokyakarta und Manado aus.
In allen unseren Veranstaltungen gab nicht langatmige Vorlesungen, sondern Einführungsvorträge mit lebendigen Diskussionen, wobei zunehmend unsere indonesischen Partner Korreferate oder sogar die Einführungsreferate übernahmen. Wer an einer Veranstaltung teilgenommen hatte, erhielt eine entsprechende Urkunde. Seminare dauerten vormittags und nachmittags je drei bis dreieinhalb Stunden, das Mittagessen war inbegriffen und wurde gemeinsam am Veranstaltungsort eingenommen. Kaffeepausen lockerten die Teilnehmer auf. Diese Techniken, zugeschnitten auf seine Landsleute, und vieles andere mehr beherrscht Samuel Siahaan virtuos.
Einer umfassenden Sozialisation des Gesetzes dienen auch meine Bemühungen, mit Hilfe des DAAD eine enge Zusammenarbeit zwischen der Rechtsfakultät der Staatsuniversität von Jakarta (Universitas Indonesia, UI) und der Universität Bayreuth zustande zu bringen. Für den Augenblick ist es sicherlich wichtiger, den Älteren, die als Entscheidungsträger in Politik und Wirtschaft jetzt das Sagen haben, marktwirtschaftliche Prinzipien nahe zu bringen. Wir müssen aber auch an den Nachwuchs, die Universitäten, denken.
Bayreuth ist deshalb die erwünschte Partneruniversität, weil der erste von insgesamt sechs Kurzzeitdozenten, die mir der DAAD für die UI bewilligt hat, Prof. Dr. Peter Heermann, inzwischen den sehr angesehenen Lehrstuhl für Kartellrecht in Bayreuth übernommen hat und gern mit seinen indonesischen Kollegen enger zusammen arbeiten würde. Inzwischen gibt es an der Rechtsfakultät der UI eine vielköpfige Studentengemeinde, die sich für Deutschland interessiert. Bücher über europäisches Wettbewerbsrecht haben wir der Fakultät auf Kosten der GTZ schon zur Verfügung gestellt. Heermann gehört auch zum Stamm der Seminardozenten für dass GTZ- Wettbewerbsprojekt und hat im März die erste Jura-Studentin von der UI an seine Fakultät geholt. Die Kosten für den mehrjährigen Studienaufenthalt hat die Hanns-Seidel-Stiftung übernommen, ein schönes Beispiel für unsere Zusammenarbeit in Jakarta.
Bisher standen für die Kontaktanbahnung zur UI nur das Kurzzeitdozenten-Programm des DAAD zur Verfügung. Seit kurzem gibt es ein neues Programm „Rechtsexport“, das Mittel für eine ständige Kooperation bereit stellt. Heermann und ich sind dabei, den DAAD davon zu überzeugen, dass unser Vorhaben förderungswürdig ist.
Nach all diesen Bemühungen lässt sich heute sagen, dass unter den Staatsdienern in Jakarta sich mindestens ein Hundertschaft interessierter, von uns angelernter, ja zum Teil schon recht pfiffiger Adepten des neuen indonesischen Kartellrechts befindet. Es gibt auch schon Seminare, die das Ministerium und die Kommission selbständig mit eigenen Kräften veranstalten. Auch andere Geberländer (USA, Australien, Japan) schicken Experten nach Jakarta, die sicher auch nützen, deren Wirkungsgrad ich aber nicht einschätzen kann.
Ihr Gesetz haben die indonesischen Partner selber schreiben müssen, aber Bemerkungen zu den einzelnen Paragrafen in der Form eines kleinen Kommentars wollten wir ihnen nicht verweigern. Am Ende war das Interesse aller Beteiligten in Jakarta so groß, dass doch ein dickes Buch auf Indonesisch und Englisch daraus wurde.
Sicherlich trägt dieser Kommentar, dessen 1.000 Exemplare vergriffen sind, zur Verbreitung und zum besseren Verständnis des Gesetzes unter den damit befassten Beamten, Richtern, Staatsanwälten, Rechtsanwälten und Syndici bei. Da er unter Zeitdruck mit heißer Nadel fertiggestellt wurde, zu unübersichtlich ist und überdies das Stichwortregister noch fehlt, haben wir uns vorgenommen, den Indonesiern Ende dieses Jahres als Abschiedsgeschenk eine überarbeitete Ausgabe zu überreichen.
Für den Fortgang der Wirtschaftsreformen in Indonesien ist eine professionell arbeitende Wirtschaftspresse unerlässlich. Pressefreiheit für sich allein reicht nicht aus, ebenso wenig wie neue Gesetze nützen, so lange es an geschulten Beamten, Anwälten und Gerichten fehlt.
Die Stärke Ludwig Erhards in der Frühzeit der Sozialen Marktwirtschaft war es, unablässig durch die Lande zu ziehen und auf den Marktplätzen mit einfachen Worten für Freihandel und Wettbewerb zu werben. Heute sind es die Massenmedien, die Wirtschaftspolitik übersetzen und verständlich machen. Deshalb ist es wichtig, dass die Wirtschaftsjournaille ihr Handwerk versteht, mit den einschlägigen Begriffen und Zahlen umgehen kann und gelernt hat, wie man Analysen, Berichte und Kommentare schreibt und wie man Interviews führt. Auch die journalistische Ethik ist ein Thema, das nicht fehlen darf.
Also haben wir vor, neben der Überarbeitung des Kommentars die Fortbildung von 10 indonesischen Wirtschaftsjournalisten durch ein Zweiwochenseminar in Deutschland zu einem weiteren Schlusspunkt unserer aktiven Unterstützung der indonesischen Wettbewerbspolitik zu machen. Ich habe lange gebraucht, um für dieses Seminar die Finanzierung zu beschaffen. Jetzt steht bereits die Planung für September, und die besten Kräfte sind dafür gewonnen. Die Kosten übernimmt zum größeren Teil die Konrad-Adenauer-Stiftung, auch für ein Vorseminar in Jakarta, den kleineren Teil trägt die GTZ. Durch das Vorseminar in Jakarta sollen die Teilnehmer des Deutschland-Seminars mit den politischen Verhältnissen in Deutschland und mit den Grundlagen der Sozialen Marktwirtschaft bekannt gemacht werden. Auch dieses Seminar ist ein Beispiel für gute Zusammenarbeit der deutschen Geber-Organisationen.
Ich habe mich immer gefragt, warum meine indonesischen Partner, zum Beispiel der Generalsekretär Muchtar im Ministerium für Industrie und Handel, aber auch alle anderen, denen ich im Laufe der Zeit Hunderte von Seiten geschrieben hatte, niemals auch nur eine Zeile von sich gaben. Anlässlich des Besuchs von Bundespräsident Rau in Indonesien im Februar d.J. traf ich in Jakarta einen studierten Indonesienkundler, der mir sagte, dass, jedenfalls auf Java, eine „Sprechkultur“, keine „Schreibkultur“, vorherrsche.
Daraufhin beschloss ich, einen lang gehegten Plan zu verwirklichen und mit der Überwachungskommission in Jakarta einen Probelauf für eine Video-Konferenz zu veranstalten. Die Kommission hatte mich immer wieder darum gebeten, zwischen Jakarta und Berlin eine „Hotline“ zu errichten.
Zuvor hatte ich in Erfahrung gebracht, dass mein altes Mutterhaus, das Bundeswirtschaftsministerium, über entsprechende Anlagen verfügt. Samuel Siahaan hatte erkundet, dass als Kopfstelle das German Centre in Jakarta in Betracht kommt.
Startzeit war der 14. März, 10 Uhr. In Jakarta saßen erwartungsvoll Samuel Siahaan und mehrere Mitglieder der Kommission und ihres Sekretariats, und ich, ebenso angespannt, vor dem Fernsehschirm im Bundeswirtschaftsministerium in der Scharnhorststraße. Samuel Siahaan und ich hatten, auch wegen der hohen Kosten, eine Probesendung von wenigen Minuten anvisiert. Aber wir hatten beide nicht mit der „Sprechkultur“ gerechnet. Die Indonesier waren begeistert, die in Jakarta versammelten Mitglieder der Kommission, erwachsene Professoren und ehemalige Vizeminister, winkten mir zu und lachten. Schließlich teilte man mir, bei wechselnder Besetzung auf der indonesischen Seite, die anstehenden Fälle und Probleme mit, wir diskutierten sie und alle zeigten sich zufrieden. Erst nach mehr als zwei Stunden wurde abgeschaltet.
Inzwischen hat mir Bundeswirtschaftsminister Dr. Müller seine Anlage auf Dauer zur Verfügung gestellt, und auch unsere zweite Video-Konferenz war ein Erfolg. Man muss nur darauf achten, dass der jeweilige Sprecher voll ins Bild kommt, damit von Angesicht zu Angesicht kommuniziert werden kann.
Video-Konferenzen sind eine Möglichkeit, auch über die Zeit aktiver Beratung hinaus mit der indonesischen Kartellbehörde in Verbindung zu bleiben und sie, so lange sie Unterstützung braucht, bei der Einführung des neuen Wettbewerbsgesetzes zu begleiten.
Vor einigen Tagen hat mir die Überwachungskommission voller Stolz ihre erste Kartellentscheidung im so genannten Caltex-Fall überreicht. Es handelt sich um ein Submissionskartell, das die Kommission sauber ermittelt hat. Tatbestand und rechtlicher Würdigung sind auf etwa 30 Seiten überzeugend dargelegt. Zur Festsetzung einer Verwaltungsstrafe hat die Kommission sich in ihrem ersten Fall nicht entschließen können, gleichwohl ist es ein guter Anfang. Auch in den USA, später in Deutschland und in Europa hat es Jahre gedauert, bis die Kartellbehörden voll eingespielt waren.
Die Amerikaner haben zwei neue Berater für die indonesische Kartellbehörde nach Jakarta geschickt. Beide sprechen Deutsch, einer ist ein Humboldt-Stipendiat. Man ist deutlich mehr als zuvor um ein gutes Verhältnis zum GTZ-Team bemüht.
Am 25. Oktober werden wir nach einigen letzten Seminar-Tagen unser Projekt in Jakarta mit der Übergabe der überarbeiteten Fassung unseres Kommentars zum indonesischen Wettbewerbsgesetz abschließen.
In einem Gespräch mit dem Stellvertretenden Vorsitzenden der Überwachungskommission anlässlich der Internationalen Kartellkonferenz Berlin vom 20. bis 22. Mai in Berlin habe ich unseren indonesischen Partnern geraten, einmal jährlich eine ähnliche Konferenz für die ASEAN-Länder in Jakarta zu veranstalten. Auch Mitgliedstaaten, die noch nicht über ein Kartellrecht verfügten, dürften an einem Meinungsaustausch, zumindest aber an Informationen interessiert sein. Meine Gesprächspartner haben diese Anregung mit großem Interesse aufgenommen.
Wolfgang Kartte, Juni 2001